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Alfredo Zaiat

La denominada independencia del Banco Central es uno de los grandes fetiches de la ortodoxia económica. Se presenta como una regla neutral destinada a proteger el valor de la moneda frente a las presiones de “la política”. Pero no existe ni acá ni en ningún otro país un Banco Central ubicado por encima de los conflictos económicos y sociales. Definir la tasa de interés, regular el crédito, administrar las reservas y determinar el régimen cambiario implica decidir quiénes ganan y quiénes pierden.

Javier Milei quiere reformar la Carta Orgánica del Banco Central y el oficialismo obtuvo dictamen de mayoría. El objetivo es tratar el proyecto este miércoles 26 de agosto en la Cámara de Diputados. La iniciativa se presenta como una transformación institucional destinada a preservar el valor de la moneda, impedir la emisión para financiar al Tesoro y garantizar la autonomía de la autoridad monetaria.

La reforma no se limita a bloquear el financiamiento monetario del déficit. Uno de los puntos del proyecto que el gobierno oculta es que también abre la posibilidad de que el Banco Central se endeude en el mercado internacional utilizando las reservas como garantía. Esta cláusula revela la desesperación de la dupla Milei-Caputo por conseguir dólares y sostener el esquema de atraso cambiario, que funciona como principal ancla antiinflacionaria y como apuesta electoral para la campaña por la reelección.

Milei afirma que quiere un Banco Central independiente del poder político, pero pocas veces hubo una autoridad monetaria tan subordinada al ministro de Economía y a la Casa Rosada.

Luis Caputo y Santiago Bausili fueron socios en la consultora Anker Latinoamérica y desarrollaron juntos negocios en el sector privado. La relación entre el ministro de Economía y el presidente del Banco Central no expresa una coordinación institucional entre dos áreas del Estado, sino la prolongación en el sector público del negocio financiero compartido por ambos.

A esa particular independencia se agrega la participación directa de Milei en las decisiones monetarias y cambiarias, al definir públicamente cuándo se modifican las bandas cambiarias, cuál debería ser el nivel del dólar, cómo debe evolucionar la cantidad de dinero. Caputo comunica decisiones que corresponden formalmente al Banco Central, mientras Bausili acompaña cada giro del programa económico.

La independencia proclamada en la ley no existe en la práctica. Pero, además, tampoco es el objetivo real de la reforma. Lo que se busca es dotar de mayor protección jurídica y capacidad financiera a quienes actualmente conducen la entidad, limitar las herramientas de gobiernos futuros y ampliar el margen para tomar deuda externa bajo la firma del Banco Central.

El mandato único

La reforma sustituye el objetivo múltiple establecido en 2012 por una misión primaria: preservar el valor de la moneda. Desaparecen del mandato explícito la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social.

La Carta Orgánica aprobada durante el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner había recuperado una concepción más amplia de la banca central. Además de preservar la estabilidad monetaria y financiera, habilitó al BCRA a regular y orientar el crédito, fijar condiciones en materia de plazos, tasas de interés y promover el financiamiento de la actividad productiva.

La reforma de 2012 también incorporó bajo la jurisdicción del Banco Central la supervisión de los sistemas de pagos, las cámaras compensadoras, las empresas de remesas y las transportadoras de caudales. Le asignó la responsabilidad de proteger a los usuarios de servicios financieros, defender la competencia y evitar una concentración excesiva del mercado. El directorio recuperó, además, el control efectivo de la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias.

La estabilidad de precios no se presentaba como un objetivo aislado del funcionamiento general de la economía. La Reserva Federal (el banco central de Estados Unidos), tantas veces invocada por los economistas ortodoxos, tiene un mandato dual que incluye la estabilidad de precios y el máximo empleo. Otros bancos centrales incorporan entre sus responsabilidades la estabilidad financiera, la supervisión bancaria, la protección de los consumidores y el funcionamiento del sistema de pagos. No existe, por lo tanto, un único modelo institucional aceptado universalmente. La elección del mandato de un banco central es una decisión política. 

Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economía, ha cuestionado la independencia absoluta de los bancos centrales porque la considera un dogma tecnocrático que debilita la democracia. Las decisiones monetarias tienen efectos distributivos y no deberían quedar aisladas de la rendición de cuentas ante la sociedad.

Un mandato concentrado exclusivamente en la inflación suele privilegiar los intereses de los acreedores y del sector financiero. En El malestar en la globalización, Stiglitz explica que la independencia de los bancos centrales fue promovida por el Fondo Monetario Internacional y el Consenso de Washington como una pieza del programa de reformas aplicado en los países periféricos. La política monetaria debía quedar protegida de las mayorías electorales, pero no de la influencia de los bancos y de los grandes fondos de inversión.

La independencia, en esa concepción, no elimina la política, sino que la desplaza. Reduce la capacidad del gobierno para coordinar las políticas monetaria, fiscal, cambiaria y productiva, mientras fortalece a un cuerpo de funcionarios con una visión ideológica determinada y fuertes vínculos con el mundo financiero.

Las diferencias entre la actual Carta Orgánica, de la reforma del 2012, y el proyecto libertario que debate el Congreso.

La letra chica

El discurso oficial concentra la atención en la prohibición de financiar al sector público. El proyecto elimina los adelantos transitorios al Tesoro, prohíbe conceder préstamos al gobierno nacional, a las provincias, a la Ciudad de Buenos Aires y a los municipios, e impide comprar títulos públicos nacionales en el mercado primario. También limita la transferencia de utilidades del Central y dispone que sólo podrán distribuirse ganancias realizadas y líquidas.

Son los puntos que Milei utilizó para presentar la iniciativa como una muralla contra “el populismo”. Sin embargo, el informe “Odisea 2027: El Caballo de Troya en la Nueva Carta Orgánica del BCRA”, elaborado por PxQ, la consultora de Emmanuel Álvarez Agis, detectó otros cambios relevantes que fueron ocultados en el debate público.

El artículo 12 sustituye el actual artículo 33 de la Carta Orgánica y declara inembargables los bienes que integran las reservas, pero agrega que los activos externos podrán ser utilizados “como garantía en operaciones propias de banca central”. La modificación ofrece respaldo legal explícito para comprometer reservas en operaciones de endeudamiento.

El artículo 16 del proyecto también es importante, pues establece que el artículo 5 de la Ley 22.016 no será aplicable a los contratos financieros internacionales celebrados por el BCRA. De este modo, se facilita la incorporación de cláusulas impositivas exigidas por los acreedores externos en operaciones como REPO y otros contratos financieros.

El artículo 20, por su parte, deroga el artículo 61 de la Ley de Administración Financiera, que obliga al Banco Central a emitir una opinión previa sobre el impacto en la balanza de pagos de las operaciones de crédito público externo del Tesoro. El incumplimiento de esta exigencia fue uno de los hechos incorporados a la investigación judicial sobre la actuación de Luis Caputo y otros funcionarios en el crédito con el FMI durante el gobierno de Mauricio Macri. Ahora quiere eliminar esa restricción que, en los hechos, es el reconocimiento implícito de que antes se violó esa norma.

Las tres modificaciones implican que el Banco Central podrá utilizar activos externos como garantía, entregará mejores condiciones legales para firmar contratos con acreedores internacionales y desaparecerá un control previo sobre el impacto cambiario del endeudamiento externo del sector público.

Como señala PxQ, el Banco Central puede conseguir financiamiento en los mercados local e internacional incluso cuando el Tesoro no logra recuperar el acceso al crédito voluntario. Ahí aparece la utilidad política de la reforma. Si el riesgo país se mantiene elevado y Caputo no puede refinanciar los vencimientos de deuda en condiciones razonables, el BCRA de su socio Bausili será la vía alternativa de endeudamiento. 

Luego del levantamiento parcial del cepo, la demanda privada de dólares aumentó, mientras el Tesoro necesita divisas para afrontar vencimientos de deuda. El Gobierno, además, utiliza el tipo de cambio como principal ancla antiinflacionaria.

Milei denuncia que los gobiernos anteriores utilizaron el Banco Central para financiar el gasto público y sostener objetivos electorales. Su reforma busca prohibir ese uso, pero habilita otro: reemplaza la emisión destinada a financiar al Tesoro por la posibilidad de colocar deuda externa del BCRA para sostener el dólar. 

Un blindaje selectivo

El proyecto también endurece las condiciones para remover a los integrantes del directorio. La destitución deberá responder a causales taxativas y contar con la aprobación de los dos tercios de los miembros presentes de ambas cámaras del Congreso.

Aplicado al contexto actual, se ofrece un blindaje extraordinario a Bausili y a un directorio designado por Milei. Un futuro gobierno podría asumir con otra orientación económica y encontrarse con una conducción del Banco Central protegida por una exigencia parlamentaria muy difícil de alcanzar.

La autonomía se convierte así en un mecanismo para prolongar una determinada política económica más allá del mandato popular. El Gobierno que subordinó completamente al Banco Central pretende dejar a sus autoridades protegidas frente a quienes vengan después.

La discusión sobre la Carta Orgánica no consiste en elegir entre inflación o estabilidad. Tampoco entre un Banco Central profesional y otro manejado por la política. El verdadero debate es qué objetivos debe tener la autoridad monetaria, ante quién debe rendir cuentas y qué intereses económicos prioriza.