Por Viviana Elizabeth Moreno

Vislumbrar la diversidad de la gestión del Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH) en el partido de José C Paz, implica remitir a una experiencia que reunió a técnicos, dirigentes políticos, dirigentes barriales, integrantes del cuerpo legislativo municipal y receptores del PFEH, en una compleja red de interacciones. El PFEH fue escenario de imbricadas relaciones de redes familiares, vecinales y políticas que es preciso analizar cuidadosamente si se intenta acercarse al funcionamiento de la política distrital.

El PFEH depende del Ministerio de Planificación Federal de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Nación y funciona desde fines de 2003. El mismo busca solucionar la emergencia habitacional y laboral a través de la participación de los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar y desocupados, organizados en forma de Cooperativas de Trabajo, para la construcción de viviendas. Éste se encuentra enmarcado en el Plan Federal de Viviendas que reúne un conjunto de programas tendientes a realizar mejoras de infraestructura y provisión de vivienda en todo el país y con un importante peso en el Área Metropolitana de Buenos Aires.

En algunos distritos, la conformación de las cooperativas y el acceso al programa fue propiciado desde diferentes organizaciones de la sociedad (en particular “movimientos piqueteros”); en otros, los gobiernos locales fueron quienes motorizaron el programa y constituyeron las cooperativas. Las diferentes apropiaciones del programa propiciaron disímiles procesos de implementación. La implementación del PFEH en José C Paz, guarda relación con cooperativas gestionadas por funcionarios municipales (integrantes de diversas áreas del municipio) y miembros del cuerpo legislativo. Esto es, hubo cupos de trabajo y viviendas, para dirigentes de distintas agrupaciones políticas del PJ, surgidos del reparto del cupo asignado por los organismos nacionales al distrito.

El estudio de caso realizado en el período 2007-2009, en uno de los complejos habitacionales del distrito (investigación en donde se realizaron 42 entrevistas en profundidad) permite señalar que algunos funcionarios municipales participaron en la constitución de las cooperativas, mientras que otros delegaron esta tarea en dirigentes barriales, o en sus redes familiares o de amistad. La conformación de las cooperativas inicialmente descansó en los dirigentes, quienes sumaron luego a familiares, así como también a vecinos y personas que fueron categorizadas como “conocidos”, es decir aquellas con las que tenían un trato previo pero no consolidado. De ellas tenían conocimiento sobre carencias de empleo y vivienda. Una vez iniciadas las obras, el municipio centralizó los listados de posibles beneficiarios y realizó encuestas en distintas oportunidades para corroborar la situación habitacional de los potenciales receptores de las viviendas.

Sin embargo en la gestión del programa no sólo participaron dirigentes del partido justicialista. La permanencia como conductor político del municipio de Mario Ishii, obedece (según dirigentes políticos y periódicos del ámbito local,) a que supo conciliar los intereses de las distintas facciones justicialistas del poder local, incorporando a la oposición (particularmente peronista) a los espacios e instituciones del poder municipal. Creemos que la gestión oficialista que lleva casi diez años en el poder construyó un modo de relacionamiento con las diversas facciones (oficialistas o no) que incluyó a los actores aún desde lugares subordinados a los espacios de poder existentes en el distrito. En la experiencia que abordamos desde el oficialismo se procuró incorporar además de todas las facciones a los actores relevantes a nivel distrital (piqueteros, manzaneras, etc.) a la gestión de este programa.

Asimismo debemos recordar que según estudios recientes (2007) José C Paz exhibía valores que indicaban una alta vulnerabilidad. Precisamente “en este partido están los hogares con mayor cantidad de miembros, la edad promedio de los miembros es la más baja; tiene mayor cantidad de presencia infantil, el clima educativo del hogar es el más bajo y la concentración de los hogares en los estratos socioeconómicos más bajos es la más alta…en José C Paz los ingresos totales del hogar son en promedio los más bajos; en relación al régimen de tenencia de la vivienda, las situaciones de mayor informalidad se evidencian en José C Paz (siendo) elevado el porcentaje de hogares que es propietaria solo de la vivienda y no del terreno…los hogares son los peores provistos; de hecho sólo el 1,2 % de las viviendas posee cloacas y sólo el 11, 2% tiene agua corriente de la red pública.” Estos dos últimos porcentajes son elocuentes en cuanto a las condiciones socio-sanitarias. Con relación a los indicadores demográficos según el censo de 2001, José C Paz tenía 213.274 habitantes, de los cuales un 26,7% eran personas (lo que equivale a 23,1% de los hogares) con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Estos datos coinciden con el perfil socio-demográfico de nuestros entrevistados, que no sólo son receptores de vivienda y/o trabajo sino que algunos de ellos eran militantes sociales o dirigentes del partido justicialista.

Por ello, sostenemos que la gestión de programas sociales focalizados incluye numerosas mediaciones no contempladas suficientemente. Creemos que existe una variedad de situaciones en el Conurbano Bonaerense que no remiten sólo a las prácticas del PJ y que es necesario pensar en la coexistencia de numerosas redes sociales, políticas y de gestión, muchas de ellas imbricadas. El intendente incorporó a los espacios de poder a dirigentes oficialistas y opositores de amplias tradiciones políticas (PJ, radicalismo, híbridos de ambas fuerzas como fue el Frepaso, Frente Cívico, Unión Pro) así como a actores con presencia territorial en el distrito de José C Paz, por lo que se observa la imposibilidad de aludir a un patrón o forma de gestión política, pues aún dentro del PJ local existen diversas modalidades políticas que se corresponden con las facciones existentes

En la implementación del PFEH se pusieron en juego también, un conjunto de saberes previos de los actores, que en muchos casos obedecían a aprendizajes de los receptores/ mediadores en otros programas focalizados y en organizaciones de la sociedad civil. La ejecución del PFEH descansó, en gran parte, en dirigentes barriales con una larga tradición en gestión de programas asistenciales nacionales, provinciales o locales. Ejemplo de ello fue la participación de manzaneras, piqueteros, representantes de asociaciones vecinales para presidir las cooperativas de trabajo.

Entendemos que si bien el PFEH evidencia relaciones que podrían ser consideradas de tipo clientelar en la organización de su ejecución, esto debe ser matizado, ya que no se trató de un programa más, con contraprestación acotada como los que se venían implementando en el Conurbano Bonaerense. Esta afirmación se fundamenta en que la extensión del tiempo de las obras y los múltiples actores intervinientes en la gestión (técnicos, dirigentes políticos/barriales, perceptores-obreros) desdibujaron las obligaciones que se esperan y/o tipifican en las relaciones de tipo clientelar. Los aprendizajes incorporados por los receptores en otros programas y la particularidad de gestión de este PFEH con una contraprestación más cercana a un trabajo formal permitió a los receptores evadir algunos instancias propias del clientelismo (en términos de favores), pues se instalaron cuestiones en torno al derecho de acceso a los recursos y de permanencia en el programa que los dirigentes no pudieron soslayar.

Queremos mencionar además que sobre la organización del trabajo, encontramos experiencias que sintetizan diferentes modalidades de gestión de las facciones políticas del PJ. Se debe mencionar que en algunas cooperativas hubo un proceso de toma de decisión relativamente autónomo respecto a la asignación de las casas. En uno de los casos abordados en nuestra investigación, la decisión de asignar las viviendas recayó en los integrantes de las cooperativas, aunque se priorizó considerar la situación habitacional de los jóvenes del distrito. Así en la asignación de las viviendas de esta agrupación política encontramos ciertas formas deliberativas entre los receptores y casos donde la situación fue diferente.

En otra agrupación política tampoco hubo conflictividad entre la dirigente y los receptores respecto a la asignación de las casas. Fueron los receptores los que determinaron quiénes serían los receptores de viviendas y en qué órdenes. La gestión en el predio donde se construyeron las viviendas se realizó por etapas. En la primera etapa, cada cooperativa (organizada en grupos de dieciséis receptores) debía concluir cuatro viviendas en seis meses, en la segunda etapa otras cuatro y así sucesivamente hasta completar las mil viviendas. Esto, implicó que hubiera titularidades y suplencias de las viviendas a distribuir. Así, en una de las cooperativas de esta agrupación se determinó como un criterio fundamental para acceder a la vivienda en la primera etapa, el tener hijos y no tener casa. Luego, se contemplaron aquellos miembros que estuviesen alquilando. Sin embargo, la decisión fue por simple ‘postulación’, es decir los integrantes de las cooperativas que solicitaban ser receptores de vivienda lo hicieron en el marco de una reunión que se realizó en la obra.

En otro de los casos analizados, la decisión estuvo en gran medida condicionada por la dirigente barrial, quien funcionó como ‘guardabarreras’ entre el flujo de bienes y servicios provenientes del poder municipal y los receptores

Esto muestra cómo durante la implementación del PFEH hubo un espacio de negociación de los recursos a distribuir y los integrantes sentían que iban adquiriendo derechos por su permanencia en el mismo. Esto sucedió, en un contexto donde muchos miembros abandonan el programa debido a que el monto que percibían por las tareas que efectuaban era muy bajo, por lo que preferían buscar empleo en el mercado de la construcción donde accedían a ingresos superiores. Así los receptores que permanecían en el PFEH sacrificaban su inserción como ‘trabajadores’ para acceder a un recurso de alto valor monetario (y que en muchos casos no lograrían obtener a lo largo de su vida laboral), la vivienda.

Finalmente, cabe recordar la existencia de vínculos políticos y familiares, (donde sucede que un dirigente que adquiere mucho poder dentro del partido político local incorpora a sus parientes a cargos de gestión dentro del municipio o en la red política partidaria) no debe hacernos olvidar que muchos de los dirigentes provienen de familias muy humildes del distrito, por lo que gran parte de los parientes que incorporaron al programa parten de trayectorias educativas, laborales y habitacionales similares a las de los receptores que entrevistamos.