Según lo establecido en la Constitución Nacional, el régimen de coparticipación federal de impuestos tendría que haber sido modificado antes de que concluyera el año 1996.

El inciso 2, del artículo 75, manda que “la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Asimismo, en su cláusula transitoria sexta indica que “el nuevo régimen de coparticipación debería haberse establecido antes de la finalización del año 1996”.

La Ley 23.548 (de coparticipación federal) rige desde el 26 de enero de 1988 y establece el régimen transitorio de distribución entre la nación y las provincias, a partir del 1 de enero del ’88. Aunque la norma ha sufrido transformaciones estas estuvieron más que nada “motivadas en las urgencias fiscales que en una profunda discusión acerca de las responsabilidades que les caben a los distintos niveles de gobierno”. Así lo indica la licenciada Luciana Díaz Frers en uno de los tantos estudios realizados en torno a la distribución de recursos en la República Argentina.

El debate resurgió este año cuando el gobernador de la Pcia. de Buenos Aires, Daniel Scioli, presentó un pedido formal para rediscutir la distribución de recursos. En enero pasado, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires le pidió formalmente al Gobierno Nacional una reunión para comenzar a discutir la Ley de Coparticipación y la eliminación del tope de $650 millones del Fondo del Conurbano. En caso de reformarse la ley, Buenos Aires podría recibir más dinero.

A principios de 2013, el gobernador de Jujuy y ex presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo Fellner, adhirió al pedido de debatir el régimen de coparticipación federal de impuestos. El mandatario jujeño consideró que “la distribución de los recursos del Estado Nacional se tiene que repartir de una manera equitativa y justa entre todas las provincias que integran el país”.

Cabe recordar que recientemente, según un informe del IArAF (Instituto Argentino de Análisis Fiscal), Tierra del Fuego recibió ingresos por habitante que superaron en 7 veces los que recibió la Buenos Aires y los analistas sostienen que esto evidencia disparidades en el efecto redistributivo y consideraron que es necesaria una renovación integral en el sistema de reparto de fondos. El análisis hace hincapié en los montos de coparticipación por habitante remitidos a las provincias e indica que Tierra del Fuego fue la provincia que más recursos per cápita recibió ($14.959 pesos) mientras que la provincia de Buenos Aires fue una de las que menos recursos coparticipables recibió per cápita ($2.103 pesos).

Díaz Frers considera que “la distribución beneficia a unas provincias más que a otras. Con coeficientes fijados en 1988, el régimen de coparticipación refleja el poder de negociación que tuvo cada jurisdicción en aquel momento”.

Estudiosos del tema, como el economista Jorge Remes Lenicov (ex profesor de la Facultad de Cs. Económicas de la Universidad Nacional de La Plata) han reconocido, en concomitancia con algunos dirigentes políticos, que el régimen vigente tiene defectos como por ejemplo, la ausencia de correspondencia entre lo que se gasta y lo que se recauda. En este sentido, Lenicov indica que en la Argentina las provincias apenas cubren con los tributos que recaudan el 40 por ciento de sus gastos, mientras que en los países de la OECD (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos) superan el 70 por ciento”. También menciona que si bien “la última ley de coparticipación (1988) preveía el 57% de los ingresos nacionales para distribuir entre las provincias nunca se cumplió; por el contrario, la Nación se fue apropiando de un porcentaje cada vez mayor” esgrimiendo distintos motivos con el correr de los años “en los ’90 había que financiar la reforma previsional y la deuda externa; cuando estos causales desaparecieron, en lo que va del siglo se adujo la necesidad de financiar la inversión pública y diversos programas sociales. El resultado es que en 1990 las provincias recibieron el 46% y en 2010 sólo el 31,6 por ciento”.

La ausencia de correspondencia entre lo que se gasta y lo que se recauda, también ha sido citada por el doctor en Cs. Económicas, Horacio Piffano (con desempeño en la Universidad Nacional de La Plata y Universidad de Buenos Aires). Según Piffano, “la ausencia de correspondencia entre las decisiones de gasto y financiamiento de los distintos niveles de gobierno, que distorsiona los incentivos para el desarrollo de un sano comportamiento fiscal, restringe la autonomía de los gobiernos provinciales y limita –en definitiva– la posibilidad del ejercicio democrático a la ciudadanía. Esta característica del federalismo argentino es ampliamente conocida y deriva de la importante descentralización del gasto y una acentuada centralización tributaria, que genera desbalances fiscales verticales que deben resolverse mediante el sistema de transferencias federales (coparticipación y otros mecanismos)”.

Piffano señala, además, deficiencias en el sistema de transferencias considerando que “las decisiones de redistribución han sido el fruto de acuerdos políticos de gobernantes de turno, normalmente sustentada en una perspectiva política de muy corto plazo; y no es nuestra voluntad oponerse ni negar la lógica política fundamental del régimen”. En este sentido, sugiere: explicitar estas decisiones, hacer transparentes sus consecuencias, minimizar las distorsiones provocadas por la redistribución y proteger los derechos de propiedad de fluctuaciones cortoplacistas.

El mecanismo de distribución de los fondos coparticipables es complejo, existe una instancia de distribución primaria y una de distribución secundaria. Dado que no se ha sancionado la ley convenio y rigen en su lugar un conjunto de normas y pactos con distintos criterios de reparto, la distribución primaria de los tributos coparticipados, debe necesariamente detallarse según las disposiciones de cada una de las normas que intervienen en el sistema. Resultaría engorroso mencionar todas las normas vigentes pero citaremos algunas a modo de ejemplo. Por Ley N° 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos la distribución primaria será de 42,34 % al Tesoro Nacional; 56,66 % a las Provincias; 1 % al Ministerio del Interior (Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias – ATN). No obstante, de la masa de impuestos coparticipables, el Estado Nacional retiene por Leyes Nº 24.130 y 26.078: el 15% para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos; la suma de $ 45,8 millones mensuales, para ser distribuida entre los estados provinciales. Además, existe en algunos impuestos un mecanismo de distribución previo a lo señalado anteriormente: Impuesto a las Ganancias - Ley 20.628 (t. o. en 1997) y Ley N° 26.078; Impuesto al Valor Agregado - Ley nº 23.966, art. 5to. pto 2 y Ley N° 26.078; Derechos de Importación y Exportación Código Aduanero - Decreto Nº 2275/94 - Res. M.E. Nº 11/02 y sus modificatorias; Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y Gas Natural Ley nº 23.966, Título III, Cap. IV - Ley nº 24699, art. 2° y Ley N° 26.078; entre muchos otros. En tanto que la distribución secundaria de la coparticipación federal está constituida por los porcentajes de reparto que le son asignados a cada provincia, una vez determinada la masa coparticipable correspondiente al conjunto de éstas.

Con respecto al complejo “laberinto” de la coparticipación, Díaz Frers indica que el mismo está “plagado de deducciones, exenciones y asignaciones específicas” y explica que “esta complejidad surgió en parte como resultado del importante déficit generado por la privatización en 1994 del sistema previsional, que se ha convertido en uno de los drenajes de los recursos coparticipables al punto de convertirse en el ‘tercer socio’ de la coparticipación”. Remarca que además, “se multiplicó la creación de fondos para asegurar que cierta porción de recursos llegara a destinos específicos, como por ejemplo, fondos de energía o de vivienda, con criterios de asignación apenas diferentes a los que rigen las transferencias por coparticipación” y considera que “sería recomendable revisar esta compleja estructura de transferencias automáticas para explicitar, actualizar y corregir los criterios por los cuales se distribuyen estos fondos”.

Para Lenicov hay distintos motivos que, hasta el momento, han impedido tener una nueva ley de coparticipación, entre ellos la discusión entre las provincias que reciben un porcentaje menor al de su población, con las que tienen una participación mayor al de su población. En este aspecto, el economista analiza que “la distribución por población es un indicador aproximado que asegura que todos los habitantes del país reciban la misma cantidad de fondos; para afinar el índice habría que considerar la cantidad de pobres y la densidad poblacional. Según la distribución de los recursos nacionales y la población, las provincias de Buenos Aires y Mendoza y la ciudad de Buenos Aires son los únicos que aportan al fondo redistribuidor; Santa Fe y Córdoba, que tienen un alto desarrollo relativo, son recipiendarias, aunque en una proporción mucho menor a la del resto de las provincias. La distribución actual no puede explicarse por ningún indicador objetivo ni tampoco asegura bienes y servicios públicos a los pobres de las jurisdicciones más beneficiadas. Las provincias que aportan al fondo redistribuidor aspiran a una distribución que sea más racional y explícita. Por otra parte, como las provincias más grandes tienen mayor capacidad fiscal estarían más dispuestas a asumir mayores responsabilidades en la recaudación de impuestos, aceptando el canje de más atribuciones tributarias por menor masa coparticipable”.

Otro de los problemas que marca Lenicov tiene como centro a la provincia de Buenos Aires. “La distribución secundaria vigente la castiga duramente como consecuencia de la actitud de los gobiernos posteriores a 1973 que no cumplieron con la ley 20.221. Un ejemplo de ese comportamiento fue la transacción política del gobierno nacional de 1983-89 que logró que el gobierno provincial, de su mismo signo político, se sacrificase en el reparto para poder satisfacer las aspiraciones de las provincias chicas gobernadas por la oposición”.

Entre otros problemas, también se suma a la discusión “la revisión de los regímenes de promoción y de los diversos subsidios, lo cual implica definir en el marco de la coparticipación federal los costos y beneficios de los instrumentos de política activa tributaria que se utilizan para apoyar el crecimiento regional”.

El especialista también admite que “en esencia lo que prevalece es, por parte de Nación, mantener algún grado de poder sobre las provincias y decidir unilateralmente el destino de parte del gasto público. Hasta ahora siempre ha sido la gran beneficiada y una ley como manda la Constitución le acota el margen de maniobra”.

Por su parte, Díaz Frers propone “una profunda revisión del laberinto de la coparticipación, en particular de aquellas leyes que detrajeron recursos a las provincias para canalizarlos al Sistema de Seguridad Social, entonces deficitario y actualmente superavitario”.

En relación a la distribución secundaria, Frers recomienda “calcular la recaudación potencial en cada provincia para luego transferir a cada una el monto capaz de cubrir el costo de provisión de ciertos servicios públicos básicos. Uno de los desafíos de este nuevo esquema es que debería pasarse de un sistema de coeficientes fijos a uno que responda a la cambiante realidad del país” e indica que “una vez garantizado este piso mínimo, cualquier transferencia adicional podría hacerse con criterios devolutivos o de equidad, premiando la eficiencia, la solvencia, el cumplimiento de reglas o la existencia de condiciones de desventaja (tales como la densidad poblacional o la escasez de recursos naturales)”.

Finalmente, para resolver la compleja madeja del actual régimen de coparticipación Frers sugiere “simplificar el laberinto”. Indica que “además de la mencionada revisión de las detracciones de la masa coparticipable, deberían revisarse los múltiples fondos existentes, los cuales deberían ser reagrupados y simplificados para ser reemplazados por fórmulas más sencillas y objetivos mejor precisados”.

La prociclicalidad, un problema más

Los especialistas indican que “un cuarto gran problema inherente al diseño del régimen de coparticipación es su carácter procíclico. Como la masa coparticipable es un porcentaje de la recaudación, que se encuentra altamente correlacionada con el ciclo económico, las transferencias por coparticipación aumentan en épocas de crecimiento y caen durante las recesiones, al igual que ocurre con los recursos que las provincias recaudan en sus territorios (mediante el cobro del Impuesto a los Ingresos Brutos, el Impuesto Inmobiliario, el Automotor, el Impuesto a los Sellos y otros ingresos).

La ausencia de un mecanismo anticíclico o, al menos, de algún sistema que premie la conducta fiscal prudente, impulsa a las provincias a gastar más en los años de “vacas gordas” para luego tener que ajustarse en los años de “vacas flacas”.

Esta conducta no sólo genera una exacerbación del ciclo económico sino que es particularmente negativa para el gasto social, que sufre los recortes en las recesiones, justo cuando es más urgente atender las crecientes necesidades de los más pobres”.

Para empezar a debatir

El economista Lenicov propone varios puntos a tener en cuenta para comenzar un debate serio y profundo sobre la reestructuración del sistema de coparticipación federal de impuestos y enfatiza que el nuevo sistema debe “partir de los lineamientos consensuados sobre el proyecto nacional de desarrollo, incluye los aspectos económicos, sociales y regionales, y los acuerdos regionales, y considerar los siguientes temas según lo prescripto por la Constitución Nacional”.

Los puntos sugeridos son los siguientes:

Definir las responsabilidades entre Nación y provincias, previendo una mayor descentralización, en el marco de una reforma tributaria nacional, provincial y municipal.

Acordar cómo se igualan las oportunidades de todos los argentinos y cómo se promueve el desarrollo regional.

Considerar a todas las transferencias, directas e indirectas, implícitas y explícitas.

Establecer criterios objetivos para el reparto de la distribución secundaria.

Aumentar la correspondencia fiscal, la equidad y la transparencia.

Estabilizar el sistema luego de la necesaria transición donde ninguna de las partes debe perder ingresos nominales.

Explicitar la redistribución: cuáles provincias ponen en el fondo común y cuáles reciben.

Crear incentivos para la transformación del Estado para brindar más y mejores servicios a la comunidad, aumentar el esfuerzo tributario provincial y asegurar la solvencia fiscal.

Palabras clave

Coparticipación: La Coparticipación Federal es el sistema de rango constitucional que tiene por objeto coordinar la distribución del producido de los tributos impuestos por el Estado Federal, en virtud de una delegación efectuada por las Provincias a la Nación, quien debe recaudar las contribuciones, retener su porción y redistribuir el resto entre aquellas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (incorporada al sistema desde la reforma constitucional del año 1994).