Desde que trascendió la intención del actual gobierno de posibilitarle a José Luis Gioja un tercer mandato a través de una reforma constitucional vía enmienda, muchas han sido las voces que se alzaron a favor o en contra. Pocas tan calificadas como las de Guillermo De Sanctis para dilucidar el asunto.

Abogado constitucionalista, militante justicialista, ex funcionario del gobierno nacional, constituyente por la provincia de San Juan en la reforma de la Carta Magna nacional en 1994, De Sanctis analizó para Diario El Zonda el tema en profundidad y puso en evidencia los fundamentos, los del derecho y el sentido de la lógica más elemental, para avalar la posibilidad de la reforma planteada .

¿Cuál sería el sustento legal para plantear esta reforma?

Los que hablan de atropello a la Constitución carecen de asidero para sus afirmaciones. Porque la Constitución de la provincia de San Juan establece los mecanismos para su propia reforma, si se siguen los pasos determinados por el texto constitucional. No hay, entonces, atropello alguno.

Se habla de la “sacralidad” de la Constitución.

No creo en la sacralidad de la Constitución. La sacralidad es un asunto de las monarquías absolutas, donde el poder venía de Dios. En las repúblicas democráticas, el poder reside en el pueblo. La Constitución es un pacto que realiza una comunidad determinada para establecer un modelo de vida y de organización social a seguir. Esto lo hace el pueblo en el ejercicio del denominado Poder Constituyente, que es el poder supremo del pueblo, que dicta este pacto fundacional que es la Constitución, la Ley Suprema. Y además están los Poderes Constituídos a los que la Constitución les da existencia.

Y si el pueblo dicta la Constitución, también la modifica.

En la literatura constitucional hay dos tipos de Constituciones. Las llamadas por los constitucionalistas rígidas o “pétreas” y aquellas más flexibles a la hora de ser modificadas. En general, el constitucionalismo argentino es rígido. Se requiere de un sistema complejo para modificar una Constitución. Pero la Constitución sanjuanina atenúa esta rigidez contemplando, en modo similar a la de Estados Unidos, la posibilidad de la enmienda. Es decir, la reforma de un sólo artículo sin necesidad del mecanismo complejo de la Convención Constituyente convocada ad hoc.

¿Quiénes deciden la necesidad de la reforma?

La Constitucional Nacional y las de los diferentes estados provinciales que integran la Argentina, como San Juan, prevén sus propios mecanismos de reforma. Cuando, en determinadas circunstancias, los Poderes Constituídos, El Ejecutivo o el Legislativo, consideran necesario modificar la Constitución para adaptarla a las nuevas realidades de la comunidad, este Poder Constituyente se reúne para reformarla.

¿Cuáles serían los mecanismos de reforma?

En la Constitución de San Juan, la reforma está precedida por un Ejercicio Preconstituyente, que llevan adelante los Poderes Constituídos, el Ejecutivo y el Legislativo. Este Ejercicio Preconstitucional es un acto complejo compuesto de dos pasos que van uno de la mano uno del otro. El primero, a instancias del Ejecutivo o de los legisladores, es una ley sancionada por la Cámara de Diputados que declara la necesidad de la reforma y fija los puntos a reformar. E inmediatamente, un segundo paso que es la convocatoria a una Consulta Popular obligatoria de carácter vinculante, que debe avalar o rechazar esa necesidad planteada por la ley. En esto, la Constitución de San Juan se separa de la Nacional, que sólo requiere la sanción de una ley por el Congreso, elección de los Convencionales Constituyentes, reunión de la Asamblea Constituyente y Reforma. No existe el paso intermedio y obligado de una consulta popular obligatoria y vinculante.

Una diferencia sustantiva.

Crucial. Porque si la ciudadanía se pronuncia en contra en la consulta, termina el Ejercicio Preconstituyente y todo el proceso de reforma se aborta. Por eso se trata de un acto de suprema voluntad popular. Podemos decir que la Constitución de San Juan ha pegado un salto cualitativo respecto a la Nacional, que no establece una consulta popular obligatoria y vinculante en caso de reforma.

¿Y en caso de que la consulta se manifieste a favor?

Si la consulta es favorable, continúna los pasos hasta llegar al ejercicio pleno del Poder Constituyente. Por eso estamos hablando de soberanía, de voluntad popular en el más estricto sentido del concepto.

En el sistema nacional, la única intervención popular es la elección de los Convencionales Constituyentes.

Así pasó en 1994, Pacto de Olivos mediante. El pueblo no determinó la necesidad de la reforma, sino que fue el fruto de un acuerdo de cúpulas políticas.

En San Juan, una vez aprobada por la consulta, ¿cómo seguiría la reforma?

Se procede a convocar a una elección de Convencionales Constituyentes, artículo 275 de la Constitución. Una vez electos, se reúne la Asamblea Constituyente, artículo 276. Y es finalmente la Asamblea o Convención Provincial Constituyente, compuesta por un número de convencionales igual al de diputados en la Legislatura, quien realiza la labor reformadora. Este es el ejercicio pleno del Poder Constituyente. Lo anterior, como dije, es un Ejercicio Preconstituyente para poner en marcha el procedimiento normal, general, de reforma integral, el del Poder Constituyente ejercido en sentido propio por una Asamblea elegida al efecto. Una vez hecha la reforma, la Asamblea se disuelve y es tarea de los Poderes Constituídos, Ejecutivo y Legislativo reglamentar las normas específicas.

¿Y la enmienda?

Este que expuse es el sistema de reforma general, integral o de pluralidad de artículos. Pero en San Juan hay otro mecanismo de reforma constitucional, el de excepción, determinado por el artículo 277, que es la enmienda. Como la misma Constitución lo indica, es un mecanismo de excepción a la regla general, la de la Convención Constituyente.

¿Qué diferencia hay entre uno y otro mecanismo?

Que el Poder Constituyente, en la propia letra de la Constitución, está delegado, artículo 277, en forma transitoria y limitada al Poder Legislativo de la Provincia de San Juan. No se eligen Convencionales Constituyentes sino que el ejercicio del Poder Constituyente queda en manos, transitoria y limitadamente repito, de la Cámara de Diputados, la que vota una ley que introduce una enmienda en la Constitución.

¿Bajo qué condiciones?

Hay varias. Primero, puede reformarse un sólo artículo de la Constitución, que en este caso estaría referido a la cantidad de mandatos consecutivos a los que pueden postularse el gobernador y vice. Segundo, debe la enmienda debe ser aprobada por una mayoría calificada de dos tercios de la totalidad de los miembros que la integran. Tercero, las reformas de esta naturaleza, como dice el artículo 277, sólo pueden llevarse a cabo tras un intervalo superior a dos años entre una y otra. Por eso dije que la sanjuanina es una Constitución cuya rigidez está atenuada por este sistema de enmiendas. Cada dos años y un día es posible modificar un sólo artículo.

¿Y qué papel juega en este caso la ciudadanía?

El Poder Constituyente delegado a la Cámara de Diputados, en forma transitoria y limitada, sanciona directamente la enmienda. Pero no se detiene ahí el proceso. Volvemos también en este caso a recurrir al pueblo, al que se le requiere “el sufragio afirmativo” inmediatamente después de la sanción de la ley por voto obligatorio y vinculante. Otra detalle de gran importancia es que en el procedimiento normal la consulta popular es anterior a la reforma, en el caso de la enmienda es a posteriori. Con lo cual cabe afirmar que se invierte el esquema. Pero en ambos casos la consulta es vinculante, está sometida al dictamen popular, el pueblo aprueba o rechaza la reforma.

Una objeción: el artículo 277 no habla de consulta popular.

No, pero utiliza la expresión “sufragio afirmativo”. Las Constituciones, por ser reglas generales de tipo ritual, no están sujetas a la libre interpretación. Lo que dicen es lo que está escrito, están sujetas a la literalidad. Y hay que respetar lo que el constituyente escribió en vez de especular con lo que podría haber omitido escribir. Por lo tanto, no obstante que no se utiliza el término “consulta popular”, si se habla de “sufragio” debemos considerar que estamos en presencia de un acto electoral que participa de la naturaleza jurídica de la consulta popular.

Otra objeción: ese “sufragio afirmativo” para aprobar o rechazar la enmienda, ¿no debería tener lugar “en oportunidad de la primera elección que se realice”?

Mientras que en el método general, artículo 274, se dice que la consulta popular debe ser en la primera elección general que se realice”, el 277 habla simplemente de elección. Si dijimos que las enmiendas se pueden hacer cada dos años y un día, pero sólo se pueden someter a la consideración popular en las elecciones generales, que en San Juan son cada cuatro años ya que no hay elecciones intermedias cada dos años, estaríamos ante un absurdo. La Constitución nos daría un instrumento que no se puede utilizar. Porque podríamos plantear enmiendas cada dos años y un día, pero deberíamos esperar cuatro años para someterlas a la consideración popular.

¿Y cómo se resuelve esto?

Es posible concluir que esa elección de la que habla el artículo 277 puede ser una elección o un acto electoral convocado al efecto de ese “sufragio afirmativo” del que habla el artículo 277 de la Constitución. Yo me pregunto, este “sufragio afirmativo”, que dijimos participa de la misma naturaleza jurídica de la consulta popular, ¿es una elección? ¿Qué se entiende por elección? ¿Las elecciones sólo permiten elegir a alguien para un cargo electivo? Sostengo que elección, en el caso del artículo 277, se refiere a acto electoral. Me apoyo en lo que dice el artículo 275, que habla de “acto eleccionario de consulta popular”. La acepción amplia del término elección es el de ejercicio de la voluntad popular para decidir en determinada cuestión, sea elegir representantes u opinar sobre alguna propuesta.

Última objeción: ¿no se podría entender que cuando se habla de elección se refiere tanto a las provinciales que se hacen cada cuatro años como a las nacionales que se hacen cada dos?

No, por razones tanto constitucionales como prácticas. La Constitución Provincial no puede basarse en procesos electorales determinados por la Constitución Nacional. Y por otro lado, la Justicia Electoral Nacional no puede hacerse cargo de una votación ajena a su jurisdicción. Por lo tanto, en una elección intermedia nacional, igual debería convocarse a una elección provincial supervisada por la Justicia Electoral de San Juan al sólo efecto de ocuparse de este sufragio afirmativo asimilable a la consulta popular.