Las dificultades fiscales de la crisis del 30 trajeron la primera versión del impuesto a los réditos y la necesidad de ordenar la superposición de potestades tributarias entre la Nación y las provincias.

Los retoques han sido innumerables desde entonces, a un ritmo de una nueva ley por década. Hasta que en la reforma constitucional de 1994 se establecieron dos años para acabar con los parches a través de una nueva ley aún no promulgada. ¿En qué consiste la teoría normativa del federalismo fiscal? En distribuir las responsabilidades de gasto y de recaudación por niveles de gobierno.

En lo que hace al gasto, le corresponde al gobierno central la defensa nacional, la estabilización macroeconómica, las políticas redistributivas y algunas obras de infraestructura interprovincial. En los gobiernos provinciales, en cambio, recae la salud, la educación y la seguridad, cuya calidad es directamente comprobable y reclamable por los ciudadanos de cada provincia.

En lo relativo a los ingresos, las posibilidades de descentralizar la recaudación son mucho más limitadas. Salvo en impuesto de bases inmóviles como el ABL, ingresos brutos o automotores, en general es casi imposible descentralizar la recaudación, por ejemplo, del impuesto a las ganancias, o el impuesto a los combustibles. La coexistencia de gastos descentralizados con ingresos unificados origina lo que se denominan desequilibrios verticales: el gobierno central recauda más de lo que necesita, y las provincias gastan más de lo que recaudan directamente.

Es precisamente esto lo que se resuelve con la coparticipación. Hay una distribución primaria que decide cuánto de la recaudación de impuestos coparticipables van al gobierno central y cuánto a las provincias, y una distribución secundaria que establece cómo se reparte a su vez entre las provincias.

Desde la última Ley de Coparticipación de 1988 que disponía que de la masa coparticipable un 42% vaya al gobierno central y un 58% a las provincias, se sucedieron diversas leyes y pactos fiscales que la fueron modificando. Todas estas modificaciones y adaptaciones tenían el objetivo de neutralizar las diferencias en el espíritu de la coparticipación que introducían reformas estructurales del lado del gasto (descentralización de los servicios educativos y de salud en 1992), del lado de los ingresos (reforma provisional de 1994), pero que en la segunda parte de la década del 90 tenían un objetivo único: financiar el agujero fiscal que al gobierno central le generaba el sistema de Seguridad Social, al descubrirse que los supuestos macroeconómicos tras la reforma del 94 habían sido muy optimistas. A la detracción del 15% de la masa coparticipable total inicial, se le fueron sumando detracciones en el IVA, combustibles y ganancias.

Se hacía cada vez más complejo el laberinto de todos los contratos cruzados entre la Nación y las provincias, pero al menos era el resultado de permanentes negociaciones. Se generaban fricciones inevitablemente, pero al menos la discusión era federal. Expresaba las distintas necesidades y urgencias que tanto la Nación como las provincias enfrentaron en el turbulento quinquenio 1998-2002.

A partir del 2003 la discusión federal se degradó. La Administración Kirchner comenzó un proceso de cooptación de los recursos provinciales como herramienta de disciplinamiento político de los gobernadores y del Congreso, fundamentalmente de dos maneras:

1. Apropiándose de recursos que debieran ser coparticipables: los ejemplos más elocuentes son la extensión de la emergencia del impuesto al cheque varios años después de la crisis, la reversión del sistema previsional en el 2008 sin revertir simultáneamente la detracción del 15% de la masa coparticipable, y la apropiación de los ATN.

2. Incrementando las transferencias discrecionales con los recursos extraordinarios de las retenciones que, de acuerdo con la Constitución, no se coparticipan. De este modo, el amiguismo va reemplazando al federalismo y el gasto en las provincias depende cada vez más de los deseos de Buenos Aires.

Ante la firme decisión de la oposición de comenzar a revertir este proceso el gobierno duplica el chantaje a los gobernadores, con argumentos que demuestran simple ignorancia o cinismo. Al hablar de miles de millones de pesos que van a las provincias "porque se gastan allí", están diciendo lo obvio y omitiendo su contracara: la actividad económica que gravan los impuestos cobrados por la Nación también tiene lugar en las provincias. Considerar lo pagado en planes sociales nacionales o los ingresos de los jubilados como transferencia a las provincias, además de demagógico, es una afrenta al concepto de Nación.

Nuestras propuestas se dividen en dos ejes de tiempo:

1. Neutralizar el unitarismo de los Kirchner y devolverle YA la dignidad a las provincias. A este fin, soy coautor de un proyecto de ley para coparticipar el impuesto al cheque –a medida que lo vamos eliminando– y distribuir entre las provincias los Aportes al Tesoro Nacional no utilizados –el gobierno central se los guarda para financiarse a tasa cero de interés– según el índice de necesidades básicas insatisfechas. Queremos más federalismo y menos amiguismo: que las transferencias automáticas reemplacen las transferencias discrecionales. No es esta una discusión fiscal, como pretende instalar el kirchnerismo. Es, sencillamente, una obligación federal que la política viene incumpliendo hace ya demasiado tiempo.

2. Aprovechar la discusión pendiente de una Ley de Coparticipación para discutir temas importantes y de fondo. Debemos empezar a trabajar en un nuevo diseño de la coparticipación. Algunas bases están planteadas. Debemos transformar el decreto 1602/09 en un verdadero Ingreso Universal a la Niñez, que junto con jubilaciones dignas aseguren un piso de ciudadanía a lo largo y ancho del país y a lo largo de toda la vida de cada compatriota. Una vez asegurado este derecho, necesitamos ir cambiando el unitarismo actual por un federalismo cooperativo y solidario. Y necesitamos ir haciendo de la discusión de la coparticipación un instrumento de confianza y de acercamiento, con reglas claras para todos.

Como ya escribiéramos alguna vez en esta columna, estamos ante el gobierno central más unitario desde la vuelta de la democracia. Es una triste ironía que los años del Bicentenario nos sorprendan en esta situación. Gobiernos centrales y provinciales que hacen de la táctica oportunista, sin visión y sin principios, su único eje. Provincias que negocian lo suyo, a espaldas de otras, para ser luego víctimas de la misma falta de solidaridad. El espejo en que nos miramos no nos puede gustar. Se han sacrificado demasiados principios, se han banalizado demasiados valores y conductas ante el falso ídolo del cortoplacismo plazo. La hora del recambio generacional y ético está llegando.