Retenciones, en un vacío jurídico

Por Carlos Pagni

No hace falta que Cristina Kirchner les vuelva a recomendar a las entidades del campo "que vayan al Congreso" a pedir una rebaja en las retenciones. Tampoco que la oposición siga buscando el quórum para alcanzar ese objetivo. Sencillo: el Poder Ejecutivo deberá conseguir que el Legislativo le renueve, antes del 24 de agosto, un número incalculable de facultades legislativas, entre las cuales está la de fijar impuestos sobre el comercio exterior.

El debate de este problema conducirá a conclusiones impensadas: hay razones jurídicas muy sólidas para suponer que, desde 2006, los Kirchner han estado obligados a someter al Congreso toda su política de retenciones y no lo han hecho. Para comprender la tensión jurídica y política de lo que se discute no hay más remedio que internarse en un bosque de leyes y reglamentos. En su artículo 76, la Constitución de 1994 le prohibió al Congreso delegar facultades legislativas en el Ejecutivo, salvo en casos de emergencia, con un plazo fijo y sobre temas preestablecidos. En la cláusula transitoria octava, también estableció que la legislación delegada preexistente caducaría en 5 años, salvo que los legisladores la ratifiquen. por eso desde 1999 (ley 25.148) diputados y senadores han venido renovando al Poder Ejecutivo las facultades transferidas y también aprobando las normas que se emitieron al amparo de esa transferencia: lo hicieron también en 2002 (ley 25.645), en 2004 (ley 25.918) y en 2006 (ley 26.135), que es la prórroga que vence este año.

En los debates parlamentarios sobre estas operaciones, los legisladores se flagelaban por no saber qué capacidades estaban cediendo y, al mismo tiempo, advertían que, de no cederlas, se abriría un vacío jurídico peligrosísimo.

En 1999 Jorge Yoma, al frente de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado, reclamó la creación de un digesto con esas facultades. Lamentó también que todavía no se hubiera constituido, como mandaba la Constitución, la comisión bicameral permanente de control de los decretos de necesidad y urgencia, la de legislación delegada y la de promulgación parcial de leyes (la "Bicameral").

Para salvar esos defectos, se elaboró un listado de las atribuciones que se estaban volviendo a delegar. La insólita enumeración terminaba de esta manera: "Y toda materia que se relacione con la administración del país".

A estas alturas, conviene aclarar que la aplicación de retenciones a las exportaciones es sólo una de las facultades que el Congreso podría recuperar en agosto. Pero hay otras materias igual de relevantes, aunque menos candentes, vinculadas con el comercio de combustibles, la creación de entidades como la Oncca, las potestades del Banco Central, el funcionamiento de las sociedades comerciales, la penalización de las drogas, la radiodifusión -hoy tan de moda- o las migraciones.

Proyecto de Ibarra

Ante la complejidad y magnitud institucional de este problema, la diputada Vilma Ibarra presentará en las próximas horas un proyecto de resolución en el que recomienda a la bicameral estudiar cuáles son las facultades que el Congreso le seguirá cediendo al Poder Ejecutivo, a partir del 24 de agosto, y cuáles no. La legisladora propone examinar el contenido de 1901 leyes, entre las cuales está el Código Aduanero, que contiene la delegación legislativa a partir de la cual el Gobierno establece las retenciones y fija sus alícuotas.

Ibarra se hizo auxiliar por su hermano Aníbal, quien fue un decisivo constituyente en 1994. Aníbal Ibarra ahora es candidato a diputado nacional y por eso se propone, como le dijo ayer a LA NACION, debatir "en serio" la independencia de poderes. "Nos llenamos la boca con la calidad institucional y desde 1999 se mantienen facultades legislativas en la Presidencia de manera automática", dijo.

Hasta ahora, cada vez que prorrogó las cláusulas que delegaban alguna capacidad legislativa ("legislación delegante"), el Congreso también le aprobó al Poder Ejecutivo las normas que dictó al amparo de esa transferencia ("legislación delegada").

De repetirse ese criterio, en el ejemplo de las retenciones, antes del 24 de agosto las Cámaras deberían ratificar las potestades legislativas cedidas en el artículo 755 del Código Aduanero y, a la vez, convalidar los movimientos de las alícuotas que el Gobierno dispuso sobre la base de esas potestades (para corroborar que se trata de legislación delegada que vence en agosto, basta leer a Arístides Corti y Rubén Calvo en "Acerca del encuadre constitucional de las retenciones a las exportaciones" en La Ley, 18 de abril de 2008).

Sin embargo, el proyecto de Ibarra determina que esta vez no hace falta que el Congreso dé ese segundo paso, es decir, que apruebe las normas emanadas del Ejecutivo, ya que, desde 2006, existe la bicameral encargada de controlar la legislación delegada.

Acaso Ibarra no haya advertido la polvareda que puede levantar una lectura retrospectiva de este pasaje de su propuesta: si la comisión bicameral es la encargada de convalidar las disposiciones del Gobierno que se basan en facultades delegadas, quiere decir que el Poder Ejecutivo debería haber puesto esas normas a consideración de esa comisión, y del Congreso en pleno, de manera automática.

Para insistir en el ejemplo de las retenciones: se tendrían que haber girado al Congreso todos los movimientos de alícuotas dispuestos por el Gobierno, no bien fueron dictados. Entre ellos el que elevó las retenciones a la soja del 27 al 35% -que está en vigor- y la polémica resolución 125.

La recomendación de la diputada Ibarra parece correcta. El artículo 100, incisos 12 y 13, de la Constitución obliga al Poder Ejecutivo a enviar a la comisión bicameral la legislación delegada. Y el artículo 13 de la ley que creó esa comisión, establece que ella debe tratar esas disposiciones en 10 días y elevar su pronunciamiento al plenario, que tiene que expedirse aun si no hubiera dictamen.

La ratificación o anulación de facultades delegadas -sobre retenciones y tantos otros temas- abrirá un debate inquietante en un Congreso que, en agosto, podría ver menguada su legitimidad a partir del resultado electoral, ya que buena parte de sus miembros no renovarán sus bancas y se irán el 10 de diciembre del corriente año.

La senadora Vilma Ibarra se adelantó al resto de sus colegas. En la UCR, el senador Luis Naidenoff venía también trabajando en un proyecto de comisión ad hoc que hiciera el inventario de las atribuciones transferidas.

Lo que tal vez nadie previó es que la búsqueda de una solución para este problema reabriría antes de agosto la discusión sobre el procedimiento para fijar retenciones.

Da la impresión de que un elefante jurídico ha cruzado el paisaje institucional de la Argentina sin que nadie lo advirtiera: el Poder Legislativo debería reclamar el envió de las alícuotas a la comisión bicameral; el campo no necesitaría, entonces, de una ley para rebajarlas; y -sólo para historiadores- en vez de enviar al Congreso el proyecto de retenciones móviles que desembocó en el "voto no positivo", la presidenta Cristina Kirchner debería haber sometido a la comisión parlamentaria, desde el primer minuto, la resolución 125.

Es raro que no lo supiera: la prórroga de 2006 y la creación de la comisión de seguimiento de la legislación delegada se decidieron bajo su dirección, cuando era senadora del peronismo.

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