Pelea por el reparto de la torta

El régimen de coparticipación impositiva está pendiente de redefinición desde hace quince años, pero la discusión no avanza porque ninguna provincia quiere perder participación a manos de otra. Los especialistas formulan recomendaciones para orientar el debate.
Ampliar la mirada

Por Alberto Müller *

La cuestión de la coparticipación federal se encuentra aún pendiente de tratamiento, pese a que la Constitución promulgada en 1994 daba un plazo definido para que se votara una nueva ley. Se trata de una decisión difícil; ninguna provincia querrá ver mermada su cuota, lo que da lugar a una suerte de veto recíproco en el ámbito legislativo. Los impuestos coparticipables han visto decrecer su proporción sobre el total del ingreso del Estado nacional; actualmente representan cerca de un tercio del total recaudado. A los reclamos provinciales, el Gobierno nacional ha respondido con la redistribución de parte de lo recaudado por las retenciones agrícolas, pero esta perspectiva es limitada. El Estado nacional no sólo distribuye recursos vía coparticipación; también lo hace mediante el gasto directo en cada unidad territorial. La ejecución de un proyecto vial, por ejemplo, representa un beneficio para una unidad territorial concreta. Es menester entonces ampliar la mirada. Debe computarse el destino geográfico de la totalidad del gasto nacional y también el origen territorial de los tributos que los financian. Esto es, cuánto financia y cuánto recibe cada provincia.

En un trabajo en curso, en el ámbito del Cespa (con apoyo de la Fundación F. Ebert), se analiza precisamente este punto. Anticipamos algunos para el año 2005. En términos del producto geográfico per cápita se identifican tres conjuntos de provincias. Las más "ricas" son las petroleras-mineras: Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego y en menor medida Catamarca, merced a la renta primaria (que no queda en las provincias en su totalidad, desde ya). El siguiente grupo comprende las de mayor desarrollo relativo y diversificación: Capital Federal y Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe, y también La Pampa y Río Negro (aunque esta última en parte genera también renta minera de alguna significación). Finalmente, las provincias restantes integran el pelotón más rezagado, en una lista que va (según el producto per cápita) desde Entre Ríos hasta Santiago del Estero y Formosa.

El estudio estima que la presión tributaria es más alta en el grupo de provincias pobres y también en las provincias mineras, situándose en torno del 26 por ciento del producto; ya el lote restante exhibe una presión tributaria de 22 por ciento. Esto ocurre básicamente porque la imposición sobre el consumo pesa más en las áreas menos ricas, porque ahorran una parte proporcionalmente menor de su ingreso. Las retenciones sobre la producción agropecuaria, que recaen básicamente en la región pampeana, no logran contrabalancear este efecto.

El gasto, sin embargo, compensa holgadamente el impacto del sistema tributario y beneficia más a las provincias menos favorecidas. Estas reciben erogaciones del gobierno nacional en su territorio que representan casi el 27 por ciento del producto, aunque las disparidades internas son aquí muy importantes. Las provincias mineras muestran un impacto semejante, mientras que el núcleo restante (básicamente, las provincias de mayor desarrollo) percibe un gasto que representa el orden del 20 por ciento de su producto.

El efecto conjunto de tributación y gasto se traduce en una transferencia neta hacia las provincias menos desarrolladas; el mismo puede estimarse en 5 puntos del producto. Es claro que esto no alcanza para corregir las diferencias de desarrollo entre regiones, como muestran los números y la realidad. Pero es interesante señalar que, en términos comparativos, la coparticipación federal y el gasto fiscal restante no observan patrones muy diferentes, en su distribución territorial.

Estos resultados aportan algunas indicaciones concretas, que deberán profundizarse; es sobre la base de estudios de esta naturaleza que debe discutirse la cuestión de la distribución de los recursos. Estudios que además deben cubrir falencias muy considerables de información: tanto el cálculo del producto e ingreso geográficos como la propia información acerca de la localización efectiva del gasto no tienen la precisión que sería deseable.

* Cespa-Plan Fénix-FCE-UBA.

Diluyen responsabilidades

Ampliar la mirada

Por Ramiro Manzanal *

Cuando se aborda la cuestión del federalismo fiscal en la Argentina generalmente se termina convergiendo en la necesidad de la reforma del régimen de coparticipación federal. Se hace hincapié en el fuerte carácter central de la administración tributaria y en la necesidad de mejorar tanto la equidad vertical como horizontal. Pero este abordaje resulta incompleto en dos dimensiones. En primer lugar hace foco casi exclusivo en el gobierno central diluyendo algunas responsabilidades que atañen a las provincias. En segundo lugar no tiene en cuenta otros elementos que no dependen ni dependieron de una reforma para su implementación y que son relevantes a la hora de pensar en una mejora tanto en la distribución de los recursos entre las provincias, como de su capacidad de autofinanciamiento.

Así, para comenzar, se pone énfasis en la caída de la distribución primaria. Pero analizar la distribución primaria no debería omitir el hecho de que presión fiscal se encuentra en los valores más altos de su historia, lo que significa, además, un avance en términos del aseguramiento de un financiamiento sustentable. Por otra parte, las transferencias presupuestarias (corrientes y de capital) desde el Estado nacional a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por fuera de la masa coparticipable han crecido lo suficiente como para compensar cuantitativamente la pérdida de participación de las provincias en el monto a distribuir.

En cuanto a la distribución secundaria, un nuevo régimen de coparticipación, que atienda criterios devolutivos y redistributivos, efectivamente podría mejorar las transferencias horizontales con el objetivo de que cada provincia reciba una magnitud de fondos acorde con sus necesidades. Pero la cuestión del reparto de fondos y de un nuevo régimen de coparticipación no agota la discusión sobre el federalismo fiscal ni abarca todas las dimensiones del debate.

No se puede soslayar el escaso avance en materia de reformas tributarias progresivas en las provincias. En especial en aquellas que cuentan con la capacidad para enfrentarla. En los últimos años el crecimiento económico sostenido ha derivado en importantes aumentos patrimoniales que deberían tener su correspondencia en la tributación mediante la actualización de valuaciones fiscales y, en ciertos casos, también de las alícuotas. Además, en mercados como el inmobiliario, no hacerlo favorece la especulación de quienes intervienen en el negocio.

Otro abordaje interesante tiene que ver con la administración tributaria, con la necesidad de continuar avanzando hacia una mayor profesionalización y hacia una armonización y mejor coordinación entre la AFIP y las administraciones tributarias provinciales. Para ello es importante que las administraciones tributarias locales accedan a compartir información. En este punto, mucho se ha avanzado en materia de cooperación interjurisdiccional, aunque las asimetrías entre el fisco nacional y los fiscos provinciales todavía persisten. Una mejor articulación entre las diferentes administraciones tributarias potenciaría capacidades a través de, por ejemplo, la transferencia de innovaciones tanto tecnológicas como organizacionales. Todo esto supondría un paso adelante en cuanto a la capacidad de autofinanciamiento de los estados provinciales.

Es oportuno tener en cuenta otras cuestiones que hacen a la lógica distributiva desde el punto de vista fiscal y que deben ser consideradas al analizar la justicia del sistema. Dos entre otras. En primer lugar, la eliminación del régimen de capitalización, que si bien no restó presión sobre los recursos específicos que se han debido asignar hacia el sistema previsional, sí abrió la posibilidad de destinar esos fondos a, entre otros destinos, proyectos productivos en todo el territorio nacional, retomando la lógica de la maximización del beneficio social que nunca debieron abandonar.

Por último, la implementación de la asignación universal por hijo para protección social, con recursos de la Anses, que comienza a resolver algunas incógnitas respecto de la política social y su financiamiento. Su ejecución no sólo abarca progresivamente la dimensión de la desigualdad regional, al poner el foco en los hijos de aquellos trabajadores informales o desocupados que se encuentran en mayor proporción, respecto de los formales que ya la percibían, en las provincias de menor desarrollo relativo, sino que también permitirá que las provincias recauden más con impuestos propios, al expandir la capacidad de consumo de sus beneficiarios.

* Economista de AEDA.

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