El fisco en el ojo de la tormenta

El sistema impositivo es criticado por su regresividad y periódicamente se remarca la necesidad de impulsar un cambio integral, pero siempre termina siendo descartado. Los especialistas reflexionan sobre qué modificaciones deben hacerse y cuál sería el mejor momento.
Un sistema injusto

Por Miguel Braun *

El Impuesto a las Ganancias en la Argentina es injusto. Un empleado en relación de dependencia lo paga, mientras que un millonario que vive de intereses y el dueño de un comercio que opera en negro no lo hacen. No lo paga un trabajador que percibe el salario mínimo, pero tampoco lo paga una familia que gana 72.000 pesos por año. Esta injusticia es conocida hace años y, sin embargo, no hay una reforma a la vista. ¿Por qué?

La primera respuesta es que no es la única injusticia. El IVA recaudó 80.000 millones en 2008, contra apenas 17.000 millones de pesos del Impuesto a las Ganancias Personales. Dependemos más de cuatro veces más de un impuesto que pagan ricos y pobres cuando consumen, que del impuesto progresivo por excelencia. La injusticia que vemos en el Impuesto a las Ganancias es un reflejo de la injusticia del sistema en su conjunto.

En los países más desarrollados pasa lo contrario. La característica distintiva de sus sistemas tributarios es que las arcas públicas se nutren principalmente del Impuesto a las Ganancias Personales. En promedio, recaudan 45 por ciento de sus impuestos a través de este impuesto. En la Argentina, en cambio, Ganancias Personales representó apenas 5,5 por ciento de la recaudación nacional y provincial en 2008.

Esta diferencia entre nuestro país y los más desarrollados se debe a tres cuestiones estructurales: la base del Impuesto a las Ganancias es menor en la Argentina, nuestra economía es más informal, y nuestra distribución del ingreso es más desigual. Como los ingresos son más altos en los países más ricos y encima gravan un porcentaje mayor de los ingresos, lo recaudado por persona es mayor. Como la distribución del ingreso es más pareja, más personas están por encima del mínimo no imponible y pagan Ganancias, y como hay más trabajadores en blanco es más fácil identificar los ingresos de las personas.

Para recaudar más por medio del Impuesto a las Ganancias Personales tendremos que atacar estas tres causas, y para ello hay que entenderlas.

En primer lugar, la base del Impuesto a las Ganancias en nuestro país no incluye las rentas financieras, a las ganancias de capital (valorización de activos) ni a los dividendos, mientras que en los países ricos estos ingresos suelen estar gravados. Por lo tanto, éstos cobran el impuesto sobre un porcentaje mayor de los ingresos de cada persona que nosotros. Además, en la Argentina el mínimo no imponible del impuesto es alto en relación con el ingreso promedio. El resultado es que apenas 4 por ciento de la población económicamente activa declara lo suficiente para pagar Ganancias, mientras que en los Estados Unidos este impuesto alcanza a cerca de 90 millones de personas, casi 60 por ciento de la población económicamente activa.

En segundo lugar, la informalidad es mayor en nuestro país, con lo cual menos gente declara los ingresos que obtiene. Más de 40 por ciento de los trabajadores están empleados en el sector informal. En los países de la OECD son menos de 5 por ciento. Más empleo formal quiere decir más ingresos declarados y, por lo tanto, más recaudación del Impuesto a las Ganancias Personales.

Por último, la distribución del ingreso también limita la recaudación. En la Argentina, 30 por ciento de la población está debajo de la línea de pobreza y los ingresos de la clase media se parecen más a los de los pobres que a los de los ricos. Los países desarrollados, en cambio, están poblados por una amplia clase media, pocos ricos y pocos pobres. Esto implica que, salvo para valores muy elevados, a un mismo nivel de mínimo no imponible de Ganancias, en nuestro país será mayor el porcentaje de la población que quede por debajo de ese mínimo y no pague Ganancias. Como le sucede a casi toda América latina, sin una distribución más equitativa del ingreso, será más difícil recaudar masivamente Ganancias. Entonces, ¿qué hacer? La informalidad hay que combatirla, y la tecnología está de nuestro lado. Cuanto más se difundan el comercio electrónico y las tarjetas de crédito, más difícil va a ser evadir.

También necesitamos una reforma tributaria que grave las rentas financieras y las ganancias de capital, a la vez que exima las ganancias reinvertidas de las empresas. Un ejemplo interesante es el sistema dual de los países escandinavos, que grava las rentas financieras con una tasa fija y los ingresos laborales con una tasa progresiva para no desincentivar la inversión. Pero no será posible un cambio drástico hacia un sistema tributario basado en el Impuesto a las Ganancias Personales, porque hemos visto que los determinantes del sistema actual son profundos. Tenemos un sistema tributario injusto, y lo vamos a seguir teniendo por un tiempo. Las reformas tributarias tendrán que ir acompañando el crecimiento económico, la reducción de la desigualdad y la generación de trabajo registrado para parecerse más a los países desarrollados.

* Director Ejecutivo de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).

No mentar la reforma

Por Jorge Gaggero *

El reciente debate acerca de la "asignación universal por hijo", sostenido por todas las fuerzas políticas nacionales, logró poner nuevamente sobre el tapete –de modo fugaz– la cuestión de la "reforma tributaria". Un gran número de variantes impositivas fue sugerido para el financiamiento de esta "asignación", que más allá de disputas menores recibió un merecido apoyo de todo el arco político, "cuasi universal". Tanto como el alcance del beneficio que finalmente el Poder Ejecutivo nacional estableció, por el momento financiado por la renta del fondo de los jubilados. Una "solución" que dista de ser ideal y sólo debe aceptarse como provisoria. La periódica discusión acerca de la siempre postergada "reforma tributaria" se esfumó entonces rápidamente, una vez más.

Esta postergación parece ahora oportuna, sin embargo, después de haberse dilapidado un período ideal (digamos, 2003-07) para encarar un proceso de reformas de gran alcance. Los años pasados ofrecieron un escenario apto para el cumplimiento de la promesa electoral (2003) del ex presidente Kirchner: "Si queremos vivir en un país en serio, es indispensable cambiar el actual sistema impositivo regresivo por otro progresivo, donde paguen los que más ganan".

La situación actual y previsible para el corto y mediano plazo es otra. Veamos las serias circunstancias y restricciones que se presentan para impulsar una reforma tributaria:

a) la crisis, que no aconseja aumentar la presión sobre los contribuyentes que conforma las expectativas económicas hasta tanto se retome un sendero de firme crecimiento;

b) el nivel de la inflación, que luego de varios años de pujanza muestra una persistencia que amenaza con acelerarse en la fase de recuperación y ya compromete la recaudación efectiva del impuesto sobre las ganancias (uno de los instrumentos que deben ser reformados), de los tributos patrimoniales (las revaluaciones fiscales no logran seguir el ritmo de los valores de mercado),y también impide el pronto (y necesario) restablecimiento de la imposición sobre las ganancias de capital de las personas (las rentas financieras y las de otro tipo; sólo el trabajo personal está gravado en la Argentina);

c) los retrocesos adicionales verificados en los últimos años en los mecanismos de decisión y control acerca del gasto público, que acarrean serios problemas de legitimación, eficacia y transparencia de la gestión presupuestaria, en un contexto de gran aumento de la presión tributaria en términos de PIB (no habrá modo de conseguir acuerdos sociales duraderos en el campo de la reforma tributaria si no se legitima el gasto público; su nivel y su estructura);

d) la continuidad y agravamiento de un proceso de concentración de recursos en el nivel nacional de gobierno que ya lleva tres décadas, a costa de las provincias y municipios, lo que obligará a la consideración de la cuestión federal en cualquier modificación relevante que se intente (lo que requerirá de amplios acuerdos político-institucionales);

e) el reciente retroceso en el curso de avance de la consolidación y profesionalización de la administración tributaria nacional (AFIP) posterior a la crisis de 2001-02, expresado en la discontinuidad de sus conducciones y de las estructuras de cuadros superiores de gestión y en varios preocupantes episodios recientes (un ejemplo a seguir en el futuro: los partidos de la "Concertación" de Chile sostuvieron la continuidad del máximo responsable tributario trasandino durante tres lustros);

f) el propio ciclo político, que ha resultado en una gran polarización de fuerzas en pugna, por un lado, y por el otro, a dos años de las próximas presidenciales, no brinda el escenario apropiado para la acumulación de fuerzas que demanda el sostén de una propuesta de reforma relevante.

Importa, por fin, poner algún énfasis en las dos restricciones "propiamente fiscales" y bajo responsabilidad del gobierno nacional que se han mencionado (c y e). Vista de una perspectiva estructural, la cuestión del gasto público (punto c) es bien seria: el presupuesto no alcanza a reflejar hoy siguiera lo que se eroga (ofrece un muy parcial y oscuro panorama "financiero"), cuando debería expresar con claridad qué se hace con los recursos públicos asignados (la perspectiva de las "necesidades públicas"). Debe dejarse atrás el modelo del "Estado gastador" y lograr un "Estado prestador de servicios". En cuanto a la AFIP (punto e), necesita a mi juicio la instalación de un mando profesional idóneo, con un horizonte de gestión de mediano/largo plazo y sustancialmente libre de interferencias políticas en su esfera de responsabilidad.

No parecen ser éstos, entonces, tiempos para "mentar" la "reforma tributaria"; un instrumento crucial para impulsar el progreso nacional y una mayor equidad. Deben encarase lo antes posible, en cambio, las tareas clave en los campos antes señalados para poder impulsarla luego con chances de éxito, en un próximo futuro.

* Economista.

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