La recesión económica global que trajo el virus Covid-19 ha llevado a los gobiernos de todo el mundo a replantear sus estructuras fiscales y esquemas tributarios, habida cuenta de la grave situación que la pandemia ha ocasionado en las finanzas públicas de la mayoría de los países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo.

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Sabido es que en el marco de una crisis sanitaria como la que estamos viviendo, los Estados se encuentran indefectiblemente obligados a destinar una buena porción de sus recursos públicos a la contención no sólo de las necesidades urgentes de salubridad, sino también a afrontar medidas de contención para los sectores económicos más castigados por el confinamiento.

 

El aumento del gasto público producto de todas las medidas económico-fiscales adoptadas en el marco de la emergencia, no poseen una partida compensatoria en igual sentido por parte de los ingresos públicos. En un escenario de recesión generalizado, es habitual que tanto las empresas como los individuos que atraviesan dificultades financieras, posterguen el pago de sus obligaciones impositivas, generando una fuerte merma en la recaudación. Los Estados no tienen otra alternativa más que financiarse a través del endeudamiento o la emisión monetaria, a sabiendas de las consecuencias que estas medidas pueden acarrear a mediano y largo plazo en sus economías.

 

En este contexto es donde surgen diversas propuestas económicas y sociales que apuntan no sólo a lograr sobrellevar la situación crítica y mantener a flote las finanzas públicas a corto plazo, sino también nos invitan a reflexionar y debatir acerca de los cambios estructurales que se necesitan encarar para hacer frente a la nueva etapa post-pandemia que se nos avecina.

 

En nuestro país, una de las iniciativas que nuevamente se encuentra en discusión, trata sobre la necesidad de una reforma integral del actual sistema tributario. Y digo nuevamente porque han pasado solo dos años y medio desde la sanción de la Ley 27.430 (B.O. 29/12/2017), que contenía una amplia reforma tributaria, y de la Ley 27.429 (B.O. 02/01/2018) de Consenso Fiscal, que contenía una serie de compromisos y acuerdos fiscales entre la Nación y las Provincias. Y más cercano en el tiempo, también debemos mencionar que a fines del año pasado, la Ley 27.541 (B.O. 23/12/2019) denominada “Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Económica”, también introdujo significativos cambios en diversos impuestos.

 

El mal llamado Sistema Tributario Argentino

 

Si definimos un “sistema” como un conjunto de elementos ordenados de una forma específica para el cumplimiento de un objetivo preestablecido y común, que lleve a una idea de orden, de interconexión y armonía. Un sistema tributario se asimilaría a lo que Gunther Schmölder define como “el concepto de sistema tributario indica más bien cierta armonía de los diversos impuestos entre sí y con los objetivos de la imposición fiscal o extrafiscal”.

 

En la Argentina existen más de 160 impuestos en los tres niveles de gobierno, siendo sólo seis los que concentran el 70% de lo que se recauda.

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Al analizar la estructura tributaria de nuestro país, nos damos cuenta que en realidad de sistema no tiene absolutamente nada. Aquí resulta evidente que se acumulan impuestos surgidos de diferentes raíces doctrinarias, coyunturas y objetivos, conformando un régimen tributario desprovisto de un diseño global. Dicho de otra manera, se van incorporando tributos como consecuencia de las necesidades coyunturales de recaudación, los que entran en colisión con el resto de los objetivos de estabilidad, crecimiento, distribución del ingreso, etc.

 

El objetivo de la política fiscal argentina ha sido siempre exclusivamente de recaudación cortoplacista en todas sus jurisdicciones. No existe (ni existió nunca) un objetivo pensado a largo plazo, que conlleve adecuados mecanismos de control para poder evaluar resultados y consecuencias, y poder actuar en base a los mismos. Todos los gobiernos, tanto democráticos como de facto, utilizaron su política fiscal incorporando tributos sólo con objetivos coyunturales y con criterio contradictorio a los ya existentes, conformando un conjunto de normas sin coordinación, orientadas sólo a obtener resultados de corto plazo de recaudación.

 

De esta manera, podemos definir la política fiscal argentina como una política pasiva, cuya característica más preponderante es la improvisación coyuntural, basada en impuestos “vedettes o comodines” que explotan el favorable contexto internacional de altos precios en los productos básicos, y crean una verdadera maraña del régimen fiscal en lugar de crear una estructura tributaria que permita la sustentabilidad del modelo.

 

Un claro ejemplo de ello son todos los impuestos que gravan el consumo de los combustibles, en el que existen cuatro impuestos específicos:

 

 Impuesto a los consumos generales en la jurisdicción nacionalImpuesto a los consumos generales en las jurisdicciones provincialesImpuesto a los consumos específicos, denominado Tasa Vial (En Córdoba vigente hasta el 2015) Impuesto a los consumos generales en las jurisdicciones municipales.

 

Y esto es sin considerar el resto de los impuestos patrimoniales y a la renta que gravan la actividad. Es decir hay un total de siete impuestos, como mínimo, a los consumos de combustibles, que hacen que la carga tributaria sea, en promedio, el 45% de la composición del precio.

 

La historia fiscal Argentina muestra que en períodos de recesión e inflación se mantuvieron las proporciones recaudatorias por la existencia de diversos impuestos que jugaron el papel de comodines del régimen. El impuesto a los combustibles es quizás el más importante y el más utilizado frente a la caída del resto de los impuestos, tanto por su facilidad administrativa (ya que existen pocas empresas petroleras), como por su alto rendimiento de recaudación instantánea.

 

También, en este sentido, es notable la falta de relación entre la evolución de los precios de los combustibles, fuertemente influenciado por los impuestos específicos y generales al consumos, respecto a la evolución del precio del petróleo a nivel internacional. Los primeros no hacen más que aumentar, independientemente de la volatilidad de los segundos. Ello confirma la desconexión de la política fiscal con el mayor o menor grado de impacto de los precios del petróleo en los precios de los combustibles internos.

 

La necesidad de armonizar a través del consenso

 

Recordemos que el Estado goza plenamente del poder de soberanía para disponer de los fondos obtenidos por medio del establecimiento de tributos. Las leyes son las únicas encargadas de la creación y del destino de los mismos, y estas leyes no son más que la expresión libre y autónoma de la voluntad del pueblo a través de sus representantes aglomerados en los órganos del Poder Legislativo. Ni siquiera los jueces del Poder Judicial tienen competencia para pronunciarse acerca de la conveniencia de los tributos creados por los representantes del pueblo, y por ende cualquier discusión doctrinaria que se pueda hacer, no podrá ser llevada a la justicia. La potestad tributaria que tiene el Poder Legislativo es imprescriptible (no se agota por el no uso en el tiempo), indelegable (la facultad de crear tributos no puede delegarse en otros entes públicos o privados), e irrenunciable (no se puede renunciar a ejercerla).

 

La Argentina tiene organización federal, es decir que la jurisdicción Nacional más las 23 provincias, más Ciudad Autónoma, tienen la facultad, a través de sus legislaturas, de imponer tributos (impuestos, tasas y contribuciones). También existen alrededor de 2.450 municipios con competencia para establecer cargas tributarias. Esto explica porque actualmente existen más de 160 impuestos en los tres niveles de gobierno, siendo sólo seis los que concentran el 70% de lo que se recauda.

 

Ante semejante maraña de normas y leyes, es indispensable reestructurarse. La nueva estructura debe apoyarse en los cimientos de una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que sea sostenible en el tiempo. Pero no estamos hablando del efímero lapso de cuatro años en que se dividen los procesos electorales, sino que necesitamos una ley que sea planificada a largo plazo, a 30, 40 y hasta 50 años.

 

Para ello, es ineludible la búsqueda de consensos. No sólo entre Nación, Provincias y Municipios. La historia argentina ya nos ha demostrado que mediante la firma de Pactos o Acuerdos Federales no se ha solucionado el problema. Necesitamos que en la discusión participen todos los actores sociales: Entidades Empresariales, Sindicatos, Consejos Profesionales, Universidades Públicas y Privadas, Administraciones Tributarias, etc. Los contadores deberíamos jugar un rol especial en este debate, ya que somos nosotros el “pulmón de la recaudación” (en palabras de la Cra. Teresa Gómez).

 

El objetivo en esta primera etapa debe ser recabar ideas, proyectos y recomendaciones. La búsqueda debe orientarse hacia estos 15 puntos fundamentales:

 

 Armonización de tributos nacionales Adecuación de la tributación entre los diferentes niveles de Gobierno y entre provincias y la CABA Reducción de distorsiones e inequidades Homogeneización de los procedimientos de recaudación evitando la generalización desarmonizada de regímenes de retención y percepción Rediseño del federalismo fiscal Lucha contra la evasión Disminución de los regímenes de información Simplificación de las normas pensando (¿por qué no?) en la elaboración de un Código Tributario Progresividad del sistema Equidad del sistema Distribución del ingreso Estímulo a la inversión Presión fiscal Eficacia en la recaudación Automatización y digitalización de los procesos Administración federal de justicia

 

Lo que sobran son temas para discutir. Todos los actores deben ser escuchados y el proyecto debe ser discutido por nuestros representantes con la mayor seriedad y objetividad posible. Necesitamos curarnos, de una buena vez, de la enfermedad que padecemos hace muchos años cuya sintomatología se manifiesta a través del tratamiento exprés de las leyes tributarias en ambas cámaras del Congreso.

 

¿Qué se puede hacer para favorecer una reforma tributaria?

 

La reforma, además de necesaria, es urgente. La simplificación sebe ser el eje principal del cambio estructural que debemos enfrentar.

 

Estamos ante un régimen tributario con cambios, a manera de parches, que incorpora tributos sólo con objetivos coyunturales y con criterio contradictorio a los ya existentes, que no son modificados en el tiempo y se van superponiendo con otros ya existentes, conformando un conjunto de normas sin coordinación, orientadas a obtener resultados de recaudación a corto plazo y sin que se puedan evitar los efectos no deseados. La historia fiscal argentina es un ejemplo claro de esas acumulaciones de normas en el tiempo a los fines de salvar situaciones coyunturales de recaudación.

 

El cambio debe ser pensado para que sea sostenible a largo plazo. Necesitamos lograr estabilidad fiscal a través de un sistema que garantice la seguridad jurídica, el estímulo a la inversión local y extranjera, disminuya la presión impositiva y sea más progresivo, inclusivo y equitativo.

 

Consideramos un primer paso positivo el hecho que la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía de la Nación haya convocado al Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Bs. As. a colaborar en la discusión de un nuevo Régimen Tributario. Esperemos que la invitación se haga extensiva a otros organismos, y que se tenga en cuenta también al interior del país en el debate.

Por Marcos González 

(*) Contador Público (Universidad Nacional de Córdoba), especialista en tributación (M.P. 10-20345-3 CPCE Córdoba).