Argentina y Brasil La privatización del proteccionismo

El uso inadecuado de las licencias no automáticas parece una invitación coercitiva para que los empresarios solucionen diferencias acordando cuotas
Como es sabido, las licencias no automáticas previstas por la OMC pueden ser de conveniente aplicación en el seguimiento estadístico requerido para administrar regímenes de cuotas de importación. Si bien las disciplinas multilaterales no supeditan un dispositivo al otro, lo cierto es que resulta difícil concebir la utilidad de dichas licencias dentro de un marco de acceso irrestricto. De ahí que en el caso argentino, la imposición de licencias sin cuotas para administrar -instaurando además procedimientos engorrosos y dilatorios- haya merecido abundantes objeciones.

Es inevitable preguntarse por los motivos de estas medidas. En principio, parecería que habiendo intenciones de obstaculizar el acceso a los mercados, el uso impropio de licencias resulta más expeditivo y menos comprometedor que la desnaturalización de otros mecanismos con exigencias probatorias del daño y de sus causas, como las requeridas en investigaciones por presunta deslealtad comercial.

Pero este uso inadecuado de licencias no automáticas tiene un sentido adicional cuando las aplican autoridades de la Argentina y Brasil "a pedido" de sectores productivos radicados en el país de la importación y con la mirada puesta en el ingreso de mercaderías similares originarias del otro país.

De las declaraciones efectuadas por funcionarios y empresarios, así como de las rondas de negociación entre particulares, se infiere que tales restricciones pueden implicar la invitación coercitiva a los empresarios para que resuelvan sus diferencias concertando un sucedáneo de cuotas de importación.

El mensaje también está dirigido a las firmas radicadas en terceros países. Al respaldar las negociaciones privadas entre cámaras y empresas brasileñas y argentinas, ambos gobiernos aparecen como garantes nominales de las eventuales asignaciones de cuotas. Así se desalienta a las empresas de terceros países que, dispuestas a pagar el arancel externo común, pretendan ingresar al mercado con productos similares a los que sean objeto de tales recortes.

En tanto, los voceros públicos y privados del país que impone la restricción suelen coincidir -cuando sostienen la legitimidad de los avenimientos privados- en el argumento de preservar los niveles de actividad y del empleo. Pero los gobiernos no participan en las tratativas y, si finalmente logran compatibilizarse los intereses privados librados a su propia fuerza relativa, resultan compromisos equivalentes a una autorrestricción de exportaciones.

¿Es esto novedoso? Ciertamente no lo es. Tales prácticas recuerdan al criterio selectivo y discriminatorio empleado tanto por los gobiernos como por las corporaciones privadas en etapas anteriores y posteriores a la Ronda Tokio del GATT (1973-1979), con el fin de segmentar los mercados mediante el condicionamiento de la reciprocidad. Precisamente uno de los objetivos de la Ronda Uruguay (1986-1994) consistió en fortalecer las disciplinas multilaterales para neutralizar esas prácticas ominosas que padecieron los países en desarrollo por tener menor capacidad de negociación para exportar su oferta.

La voluntad de poner fin a tales manipulaciones quedó reflejada en el artículo 11 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC: "Ningún miembro tratará de adoptar, adoptará ni mantendrá limitaciones voluntarias de las exportaciones, acuerdos de comercialización ordenada u otras medidas similares respecto de las exportaciones o las importaciones [...] Los miembros no alentarán ni apoyarán la adopción o el mantenimiento, por empresas públicas o privadas, de medidas no gubernamentales equivalentes a las medidas a que se hace referencia".

La citada disposición está en vigencia y forma parte de los ordenamientos jurídicos de Argentina y Brasil.

El Mercosur lo prohíbe

¿Por qué la Argentina y Brasil no se sientan a la mesa de negociaciones para administrar los flujos comerciales de los productos más sensibles de una manera transparente y previsible? Porque el Mercosur lo prohíbe. Y para desechar cualquier posibilidad de introducir reformas, podría agregarse: "Los problemas son transitorios".

Es cierto que en el Mercosur quedó jurídicamente instalada la suposición de un libre comercio en principio irrestricto con algunas salvedades establecidas en los compromisos fundacionales. Así se sigue justificando la prohibición de recurrir a las salvaguardias. Tampoco está prevista la posibilidad de fijar limitaciones cuantitativas transparentes y transitorias, aplicando aranceles extra-cuota menores o a lo sumo iguales al arancel externo común ,y susceptibles de administración a través de métodos confiables. Si nada de esto es posible, y ya es evidente la inconsistencia de la construcción comunitaria, ¿Por qué no blanquear los problemas de una buena vez?

Hasta aquí se han seguido caminos tortuosos. Por ejemplo, con respecto a las salvaguardias y después de largas desavenencias, la Argentina y Brasil optaron por suscribir un "Mecanismo de Adaptación Competitiva" en 2006 que no se atreven a instrumentar (aunque si entrara en vigor sería impugnado justificadamente por importadores de bienes desde Paraguay y Uruguay).

Pero en general prevalecen las restricciones al comercio adoptadas por los cuatro gobiernos de manera recurrente y unilateral. Terminan siendo aceptadas porque pasan a engrosar una especie de crédito que los demás Estados parte pueden utilizar en el futuro para fijar sus propias restricciones. Pero ahora se agrega una segunda generación de distorsiones al comercio y a las inversiones: reparticiones de mercados surgidas con motivo de prácticas de autorrestricción de exportaciones concertadas entre particulares.

El interés público está ausente, entre otras cosas porque no se contemplan las pérdidas de otras empresas que aportan materias primas e insumos para la elaboración de los productos afectados. Tampoco se considera la situación de proveedores de servicios técnicos y de la comercialización en el país de la importación. Finalmente son desatendidos los derechos de los consumidores, que ven constreñida su capacidad de selección en materia de precios y calidades. Por añadidura, el sistema de solución de controversias del Mercosur no les permite a los particulares perjudicados demandar a sus propios Estados de residencia, ya sea para obtener la nulidad de disposiciones internas o impugnar el incumplimiento de compromisos de integración. Queda la alternativa de litigar ante los tribunales del mismo país, en cuyas instancias prevalece, como es lógico, una perspectiva intergubernamental y no comunitaria sobre los compromisos contraídos en el ámbito internacional.

Renovar compromisos

Al afrontar el desafío de mantener articuladas las economías en los tiempos que corren, los Estados del Mercosur ya no pueden mirarse de reojo, sino que deberían disponerse a renovar diversos compromisos asociativos de una manera sistemática. A ese fin sería muy útil recoger la experiencia difundida por múltiples acuerdos de administración del comercio y de inversiones que sin embargo reciben la elíptica calificación de "acuerdos de libre comercio", que ofrecen un marco adecuado para consolidar el patrimonio histórico del Mercosur: sea para preservar el acceso al mercado ampliado pero también para excluir, encapsular o bien supeditar obligaciones preexistentes a plazos o condiciones especiales. Luego de confrontar y compatibilizar prioridades desde el punto de vista del interés público, quedarían plasmadas disciplinas para la generalidad de los agentes económicos radicados en cada país, proveyendo confiabilidad y previsión a las actividades comerciales e inversiones.

Otro motivo se suma para que el bloque renueve sus compromisos asociativos y se discipline dentro del molde de un "acuerdo de libre comercio" de última generación: la internacionalización de los mercados parece augurar la necesaria consagración de los vínculos comerciales y económicos con países extrarregionales y, en especial, desarrollados. ¿Cómo habrían de converger las posiciones negociadoras frente a estas contrapartes si no se resolvió la integración productiva dentro del propio Mercosur? Al renovar su compromiso asociativo y reglar las modalidades de la integración productiva, los países del bloque quedarían en una situación propicia para encarar el desafío de las negociaciones con países desarrollados.

Pero al consolidar sus disciplinas también correspondería definir con claridad el sentido de la complementación económica que se persigue. Al respecto, una línea de pensamiento vinculada a la revitalización del modelo de sustitución de importaciones tiende a reivindicar el papel protagónico asignado a empresas previamente individualizadas y seleccionadas por los gobiernos.

En tal sentido, se suelen transpolar conceptos extraídos de las más variadas fuentes, comenzando por el recuerdo de aquel Convenio sobre Industrias Centroamericanas de Integración (1958) y hasta llegar a uno de los emblemas del ALBA: "Los proyectos y empresas grannacionales ".

Resabios

Algunos resabios de la misma concepción afloran en la Decisión del Consejo del Mercado Común número 12/08 que aprobó el "Programa de Integración Productiva del Mercosur" cuando por ejemplo se alude a la figura de "empresas ancla". Si esta perspectiva se concreta mediante la concesión selectiva y discriminatoria de beneficios a favor de empresas predeterminadas, los principios liminares del ordenamiento multilateral (cláusula de la nación más favorecida, trato nacional) resultarían burdamente vulnerados.

Por último, el dispositivo de protección estatal que, por acción u omisión le asigna nombre y apellido a los beneficiarios tampoco garantiza buenos resultados. La distorsión de las licencias no automáticas difícilmente pueda ser sostenida a mediano plazo. Luego, el sector privado que pide auxilio se ve presionado en dos frentes: debe negociar en situaciones de inferioridad frente a sus competidores y, simultáneamente, padecer una relación de clientelismo político-comercial regulada inicialmente por el precario respaldo que suministran las licencias de importación.

Tan dañino puede resultar un Estado veleidoso en la selección de beneficiarios privados como un Estado ausente, que sólo aparece concediendo garantías nominales para el cumplimiento de los convenios privados con empresas extranjeras.

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